BDSG a.F. Kommentare und Erläuterungen

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§ 2 Öffentliche und nicht-öffentliche Stellen

Absatz 1 Text

(1) Öffentliche Stellen des Bundes sind die Behörden, die Organe der Rechtspflege und andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform. Als öffentliche Stellen gelten die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost durch Gesetz hervorgegangenen Unternehmen, solange ihnen ein ausschließliches Recht nach dem Postgesetz zusteht.

Öffentliche Stellen des Bundes (Satz 1)

Begriff der Stelle

Nach § 1 Abs. 4 VwVfG sind Behörden die Dienststellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Damit eine Behörde und nicht nur ein Behördenteil vorliegt, muss darüber hinaus eine gewisse organisatorische Selbstständigkeit bestehen, die insbesondere

  • in der Unabhängigkeit vom Wechsel des Amtsinhabers,
  • in der Selbstständigkeit der Aufgabenerledigung und
  • in der Möglichkeit, die eigenen Angelegenheiten in einem gewissen Umfang selbst zu gestalten,

zum Ausdruck kommt.

Von der Behörde sind zu unterscheiden deren unselbstständige Teile und Untergliederungen, wie etwa Abteilungen, Dezernate, Referate und Sachgebiete sowie Außen- und Zweigstellen.


Auch wenn danach der Bund (die Körperschaft Bundesrepublik Deutschland) unter dem Gesichtspunkt der Einteilung in verantwortliche Stellen und Dritte nicht als eine (einheitliche) Stelle angesehen werden kann, ist doch seine Zugehörigkeit zum öffentlichen Bereich und insofern auch seine Eigenschaft als öffentliche Stelle nicht zu bestreiten. Als Mitglied einer Vereinigung oder Inhaber von Gesellschaftsanteilen ist der Bund daher jedenfalls öffentliche Stelle des Bundes i.S.d. § 2 Abs. 1 und 3.


Zuordnung zum Bund

Die Qualifikationen einer bestimmten Organisationseinheit als öffentliche Stelle des Bundes bereitet grundsätzlich keine Schwierigkeiten, wenn sie eine öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtung oder Teil einer solchen ist. Es genügt dann die Feststellung, dass es sich entweder um eine bundeseigene Stelle handelt oder aber um eine bundesunmittelbare juristische Person. Das Gleiche gilt von Vereinigungen solcher Stellen, solange diese wiederum in öffentlich-rechtlicher Form organisiert sind. Probleme ergeben sich jedoch bei den privatrechtlich organisierten Vereinigungen, zum einen in Bezug auf die Abgrenzung gegenüber den nicht-öffentlichen Stellen gemäß Abs. 4 Satz 1, zum anderen wegen des abweichenden Wortlauts der Parallelregelung des Abs. 3.


Behörden, Organe der Rechtspflege und andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen

Behörde gemäß § 1 Abs. 4 VwVfG ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Soweit eine solche Stelle öffentlich-rechtlich organisiert ist, fällt sie unter den Behördenbegriff des Abs. 1. Eine nicht-öffentliche Stelle ist gemäß Abs. 4 Satz 2 ebenfalls öffentliche Stelle, soweit sie hoheitliche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Eine schlicht hoheitliche Erfüllung von Verwaltungsaufgaben genügt hier – anders als nach § 1 Abs. 4 VwVfG – nicht.


Alle drei Gewalten gliedern sich in Behörden und sonstige öffentlich-rechtliche Stellen. Im Exekutivbereich sind Behörden die typische Erscheinungsform. Die Organe der Rechtspflege gesondert erwähnt, um klarzustellen, dass die Gerichte nicht nur in ihrer Eigenschaft als Justizverwaltung, sondern auch als Spruchkörper, d.h. als rechtsprechende Gewalt, einbezogen werden. Die Einstufung der Notare als Organe der Rechtspflege richtet sich nach den Landesdatenschutzgesetzen. Sie sind z.B. nach dem DSG NW öffentliche Stellen. Rechtsanwälte sind Organe der Rechtspflege, aber keine öffentlichen Stellen.


Als öffentliche Stellen qualifiziert das Gesetz auch „andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen“. Damit macht das Gesetz deutlich, dass der gesamte öffentlich-rechtliche Organisationsbereich des Bundes einbezogen wird.


Dabei wird zwischen dem eigenen Bereich des Bundes, d.h. den Organen der Körperschaft Bundesrepublik Deutschland, einerseits und den bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die rechtlich selbstständige, vom Bund verschiedene, aber ihm (und nicht einem Land) zugeordnete juristische Personen sind, in datenschutzrechtlicher Hinsicht kein Unterschied gemacht.


Zu den Behörden des Bundes gehören

  • die obersten Bundesbehörden, z.B.
    • Bundesminister
    • Bundeskanzleramt
    • Bundespräsidialamt
    • Bundesrechnungshof
    • Bundesbank
    • Präsidenten der Bundesgerichte, des Bundestags und des Bundesrats


  • die Bundesoberbehörden und die Bundeszentralstellen, die jeweils einer obersten Bundesbehörde unmittelbar nachgeordnet sind, z.B.
    • Bundesverwaltungsamt
    • Statistisches Bundesamt
    • Bundesamt für Finanzen
    • Bundesgesundheitsamt
    • Kraftfahrt-Bundesamt
    • Bundeskriminalamt
    • Bundesamt für Verfassungsschutz
    • Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR


  • die bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden, d.h. die einer obersten oder oberen Bundesbehörde nachgeordneten Behörden mit einem örtlich begrenzten Zuständigkeitsbereich, z.B.
    • die Behörden der Bundesfinanzverwaltung, der Bundeswehrverwaltung, der Bundespolizeiverwaltung, der Bundeswasserstraßenverwaltung, der Bundesschifffahrtsverwaltung und
    • die Auslandsvertretungen des Auswärtigen Dienstes.


  • Organe der Rechtspflege des Bundes sind
    • das Bundesverfassungsgericht
    • die obersten Bundesgerichtshöfe
    • die Bundesgerichte
    • der Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof
    • der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (VBI) gemäß § 35 VwGO


  • Andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen des Bundes sind z.B.
    • der Bundespräsident
    • der Bundestag
    • der Bundesrat
    • die Fraktionen und parlamentarischen Gruppen des Bundestags.


Der einzelne Abgeordnete ist grundsätzlich im Hinblick auf seine von Fremdbestimmung und öffentlich-rechtlicher Aufgabenbindung freie Mandatswahrnehmung ungeachtet des von ihm bekleideten obersten Staatsamtes als nicht-öffentliche Stelle nach § 2 Abs. 4 Satz 1 anzusehen.In Ausübung bestimmter Funktionen, etwa als Ausschussvorsitzender oder Bearbeiter einer Petition als Mitglied des Petitionsausschusses, handelt er als Organ der öffentlichen Stelle Bundestag.


Öffentliche Stellen sind auch die Behörden und sonstigen öffentlich-rechtlich organisierten Stellen der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Durch sie übt der Bund die sog. mittelbare Bundesverwaltung aus. Zu diesen zählen beispielsweise

  • die Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg einschließlich der ihr nachgeordneten Stellen
  • das Bundesinstitut für Berufsbildung
  • der Bundesverband für den Selbstschutz
  • die landesübergreifend tätigen Sozialversicherungsträger, wie etwa die Deutsche Rentenversicherung Bund
  • die Deutsche Bundesbank einschließlich der Landeszentralbanken
  • die Rundfunkanstalt des Bundesrechts Deutsche Welle
  • in öffentlich-rechtlicher Form organisierte Unternehmen des Bundes
  • die Kassenärztliche und die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung
  • die Wirtschaftsprüferkammer
  • die Stiftung Preußischer Kulturbesitz und weitere Stiftungen


Vereinigungen öffentlicher Stellen des Bundes (Abs. 1 Satz 1 letzte Alternative)

Regelungszweck und Anwendungsbereich

Neben den einzelnen Behörden, Rechtspflegeorganen und anderen öffentlich-rechtlich organisierten Einrichtungen bezieht die Definition auch deren Vereinigungen mit ein, und zwar ungeachtet ihrer Rechtsform. Ist eine solche Vereinigung öffentlich-rechtlich organisiert, so ist sie schon deshalb eine öffentliche Stelle des Bundes. Das Gesetz bezieht aber auch privatrechtlich organisierte Vereinigungen mit ein. Die spezifische – überwiegend strengere – datenschutzrechtliche Verantwortung der öffentlichen Stellen soll auch dann Platz greifen soll, wenn mehrere öffentliche Stellen in einer gesonderten Organisation zusammenwirken und dafür, aus welchen Gründen auch immer, eine privatrechtliche Organisationsform gewählt haben.

Abs. 3 ist eine Spezialvorschrift für Vereinigungen des privaten Rechts, an denen sowohl öffentliche Stellen des Bundes als auch solche der Länder beteiligt sind (Bund-Länder-Mischvereinigungen).


Begriff der Vereinigung

Der Begriff der Vereinigung ist weit auszulegen. Er umfasst sowohl Vereinigungen, bei denen sich die Willensbildung nach dem Anteil der Stimmen vollzieht, als auch solche, wo diese nach Anteilen erfolgt. Erfasst werden also

  • rechtsfähige und nichtrechtsfähige Vereine (insb. Verbände)
  • sonstige Organisationen mit körperschaftlicher Struktur
  • Personengesellschaften (wie BGB-Gesellschaft, OHG und KG)
  • Kapitalgesellschaften (wie GmbH und AG)

Auch Gesellschaften, bei denen der Bund oder eine Stelle des Bundes alle Anteile hält, sind Vereinigungen im Sinne der Definition.


Stiftungen sind nach allgemeinem Sprachgebrauch zwar keine „Vereinigungen“. Da entscheidend aber nicht die Organisationsform, sondern die Beherrschung durch eine oder mehrere öffentliche Stellen des Bundes ist, sind neben bundesunmittelbaren Stiftungen des öffentlichen Rechts in entsprechender Anwendung des Begriffs „Vereinigung“ auch Stiftungen des privaten Rechts als öffentliche Stellen des Bundes einzustufen, wenn sie vom Bund beherrscht und zur Erreichung seiner spezifischen Zwecke eingesetzt werden.


Beherrschung durch den Bund

Vereinigungen des privaten Rechts sind nur dann als öffentliche Stelle nach Abs. 1 zu qualifizieren, wenn sie von einer oder mehreren Stellen des Bundes beherrscht werden. Für den Fall der Mischvereinigungen stellt Abs. 3 ausdrücklich dar, dass eine Qualifikation als öffentliche Stelle „ungeachtet der Beteiligung nicht-öffentlicher Stellen“ erfolgt, wenn nur die anderen Voraussetzungen vorliegen. Dies gilt dem Regelungszweck entsprechend auch für Vereinigungen nach Abs. 1.

Abs. 1 regelt nicht, welcher Grad an Einfluss bestehen muss, damit eine Vereinigung noch als „deren“ Vereinigung, d.h. als Vereinigung von öffentlichen Stellen des Bundes, angesehen werden kann. Entscheidend dafür ist, ob die öffentlichen Stellen des Bundes die Tätigkeit der Vereinigung in den wesentlichen Fragen steuern können, etwa dadurch, dass sie über eine absolute Mehrheit der Stimmen oder Anteile in den Entscheidungsorganen der Vereinigung verfügen.

Ein geringerer Anteil kann dann ausreichen, wenn die Beherrschung auf andere Weise gesichert ist, etwa

  • durch einen Beherrschungsvertrag,
  • überwiegende Mitgliedschaft von Funktionsträgern öffentlicher Stellen
  • Wahrnehmung oder Kontrolle der Geschäftsführung durch eine Dienststelle der Bundesverwaltung
  • vollständige finanzielle Abhängigkeit vom Bund

Diese Auslegung entspricht § 104 Abs. 1 Nr. 2 BHO, wonach der Bundesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung einer juristischen Person des Privatrechts prüft, wenn „sie vom Bund oder einer vom Bund bestellten Person allein oder überwiegend verwaltet wird“.

Bei einer Stiftung ist darauf abzustellen, ob der Bund sich durch das Errichtungsgeschäft oder die Satzung den beherrschenden Einfluss auf die Geschäfte gesichert hat, z.B.

  • durch die Befugnis, das oder die maßgeblichen Stiftungsorgane mehrheitlich zu besetzen oder
  • durch eine anderweitige Möglichkeit den Lauf der Geschäfte wesentlich zu bestimmen.


Öffentliche Aufgabe

Eine privatrechtliche Vereinigung ist – ungeachtet des insoweit neutralen Gesetzeswortlauts – nur dann als öffentliche Stelle zu qualifizieren, wenn sie den spezifischen Zwecken der an ihr beteiligten öffentlichen Stelle(n) des Bundes dient und damit im weitesten Sinne an der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe teilnimmt. Ausgeschlossen sind dagegen reine Finanzbeteiligungen, also Beteiligungen, die in keinem Zusammenhang mit den spezifischen Aufgaben und Zielen der öffentlichen Stelle(n) des Bundes stehen.

Entscheidend ist, ob die Funktion tatsächlich als öffentliche Aufgabe wahrgenommen wird. Auf eine gesetzliche Aufgabenzuweisung kann es nicht ankommen. Ebenso wenig ist eine hoheitliche Form der Aufgabenerfüllung erforderlich. Es muss allerdings stets eine öffentliche Aufgabe gerade der an der Vereinigung beteiligten Stelle(n) des Bundes sein, was bedeutet, dass es sich um eine staatliche Aufgabe handeln muss. Eine öffentliche Aufgabe in dem (weiteren) Sinne, dass ein Bezug zu den Belangen der Allgemeinheit genügt, so etwa wenn von der „öffentlichen Aufgabe der Presse“ gesprochen wird, genügt nicht; ebenso wenig genügt ein bloßer Gemeinwohlbezug.

Erforderlich ist nicht unbedingt eine direkte Teilnahme an der Ausführung einer öffentlichen Aufgabe, sondern es genügt ebenso die Mitwirkung an Hilfs-, Neben- und Servicefunktionen, wobei die Mitwirkung auch in einer Unterstützung oder Förderung liegen kann.

Bei einer Stiftung kommt es darauf an, ob der Bund durch den Stiftungszweck seine spezifischen Aufgaben erfüllt oder Ziele verfolgt. War dies bei der Errichtung der Stiftung der Fall, so ist dies ein Indiz dafür, dass auch die Geschäftstätigkeit der Erfüllung von Aufgaben des Bundes dient. Auch das Bestehen eines Monopols indiziert den Bezug zu einer öffentlichen Aufgabe.

Welche öffentliche Aufgabe des Bundes durch eine privatrechtliche Vereinigung ausgeführt, unterstützt oder gefördert wird, spielt keine Rolle. Es kommen z.B. auch Aufgaben der Planung, der Erfolgskontrolle, der Untersuchung und Optimierung der Aufbau- und Ablauforganisation und der staatlichen Öffentlichkeitsarbeit in Betracht. Die Aufgaben können auch an die Regierungsfunktionen anknüpfen. Entscheidend ist stets nur, dass es sich um die spezifischen Aufgaben der beteiligten öffentlichen Stellen des Bundes handelt.


Postnachfolger (Satz 2)

Satz 2 ist überholt, da die Postmonopole ausgelaufen sind.


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Dieser Text wurde aus dem Datenschutz-Wiki der BfDI übernommen. Bearbeitungen vor dem 16.April 2016 stehen unter der Lizenz Creative Commons Namensnennung 3.0 Deutschland.